今年1月1日起《化妝品監(jiān)督管理條例》施行 找準堵點難題營造共治氛圍

化妝品經(jīng)營企業(yè)執(zhí)行索證索票和進貨查驗記錄制度是實現(xiàn)化妝品安全可追溯的一項重要內(nèi)容。

今年1月1日起，新頒布的《化妝品監(jiān)督管理條例》(簡稱：《條例》)正式施行。《條例》第三十八條明確規(guī)定：“化妝品經(jīng)營者應(yīng)當建立并執(zhí)行進貨查驗記錄制度，查驗供貨者的市場主體登記證明、化妝品注冊或者備案情況、產(chǎn)品出廠檢驗合格證明，如實記錄并保存相關(guān)憑證。”

然而，《條例》實施以來，筆者發(fā)現(xiàn)化妝品經(jīng)營企業(yè)仍普遍存在索證索票不齊全、進貨查驗流于形式等諸多問題，與《條例》的要求還存在不小差距。如何督促指導化妝品經(jīng)營企業(yè)落實《條例》要求，有效履行索證索票和進貨查驗的法定義務(wù)，需引起監(jiān)管部門高度重視。

現(xiàn)狀及問題

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高，我國化妝品行業(yè)得以快速發(fā)展。當前，化妝品經(jīng)營企業(yè)種類繁多，經(jīng)營方式多樣，但企業(yè)層次參差不齊，不同企業(yè)間的管理能力差異較大，履行索證索票和進貨查驗制度還存在不到位的情況。

以四川省自貢市為例，其現(xiàn)有化妝品經(jīng)營企業(yè)4500余家，包括化妝品專賣店450家，商超、零售藥店、小商鋪等化妝品兼營企業(yè)2800家，美容美發(fā)及洗浴中心、酒店賓館等使用單位1300家，化妝品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺內(nèi)經(jīng)營者25家。企業(yè)采取計算機等信息化管理方式執(zhí)行索證索票和進貨查驗的化妝品經(jīng)營企業(yè)近700家，占比15.6%，多集中在零售藥店、設(shè)立有總部的化妝品零售連鎖店，其余經(jīng)營企業(yè)仍采用傳統(tǒng)手工方式索取并查驗供貨商票證。

2021年，自貢市以企業(yè)執(zhí)行化妝品索證索票和購銷臺賬記錄情況為檢查重點，按照不低于轄區(qū)企業(yè)總數(shù)30%的檢查比例，共對全市1645家化妝品經(jīng)營企業(yè)開展了監(jiān)督檢查。受檢1645家單位中，位于城區(qū)的有1120家，位于農(nóng)村地區(qū)(含城鄉(xiāng)接合部)的有525家，類型包括化妝品專賣店160家(零售連鎖企業(yè)70家)，商超350家，藥店、小商鋪等化妝品兼營店700家，美容美發(fā)300家，酒店賓館120家。此次檢查結(jié)果顯示，1645家受檢單位中僅337家單位基本符合要求,占比20.5%。

受檢單位執(zhí)行不嚴或未建立索證索票及進貨查驗制度的，具體表現(xiàn)在以下四個方面：

一是化妝品兼營店索證索票和進貨查驗問題頻發(fā)。通常化妝品兼營店的規(guī)模較小，其購進的化妝品品種繁多,且化妝品兼營店進貨渠道一般較為分散，需要索取的票證數(shù)量大、批次多且分類復(fù)雜。因多數(shù)兼營店未配備專門的管理人員對化妝品進行日常管理，索取和查驗供貨方票證不全、采購化妝品未索證或索票、缺少對供貨單位或相關(guān)票據(jù)分類歸檔的管理、票證保管亂的現(xiàn)象較為普遍。

二是化妝品使用單位管理水平存在較大差異。檢查發(fā)現(xiàn)，大中型酒店和美容機構(gòu)因其采取固定供貨商直接供貨的形式，進貨渠道較為單一，且多數(shù)單位有專人負責索證索票和進貨查驗，能較好履行法定義務(wù);小型美容院、賓館、洗浴場所多為自行采購且缺乏專人管理，普遍存在索取的供貨商證照、產(chǎn)品合格證明等復(fù)印件與相應(yīng)批次不符、證明文件超過有效期、未加蓋印章、未索取化妝品的注冊證明文件或備案憑證等問題;此外一些位于農(nóng)村地區(qū)的(城鄉(xiāng)結(jié)合部)小型美容美發(fā)機構(gòu)、小型賓館等還經(jīng)營標簽標識信息不完整或無任何標簽標識的產(chǎn)品，且無法提供產(chǎn)品的合法證明和供貨商資質(zhì)、涉嫌非法分裝或自制化妝品，產(chǎn)品質(zhì)量安全風險極大。

三是實施信息化管理企業(yè)精細化管理程度不夠。化妝品零售連鎖企業(yè)多采取統(tǒng)一的計算機系統(tǒng)，產(chǎn)品由總部統(tǒng)一驗收、統(tǒng)一配送。進貨查驗及索證索票義務(wù)由總部承擔并統(tǒng)一錄入計算機系統(tǒng)，分店通過掃商品碼即可在計算機系統(tǒng)內(nèi)鎖定產(chǎn)品信息形成電子臺賬，實現(xiàn)特定化妝品種類進銷明細以及供應(yīng)商資質(zhì)證件的速查功能。但信息化管理的企業(yè)也往往存在計算機系統(tǒng)內(nèi)臺賬信息錄入不全的情況，如缺少產(chǎn)品注冊或備案編號、有效期限等《條例》要求的進貨查驗記錄制度的關(guān)鍵項目。此外，部分連鎖企業(yè)管理混亂，分店間相互調(diào)貨后未對調(diào)貨產(chǎn)品進行入庫和銷售操作，導致購銷記錄與庫存不一致，從總部外采購的化妝品尤其是對進口化妝品未執(zhí)行索證索票和進貨查驗，無法提供產(chǎn)品的合法證明。

四是農(nóng)村地區(qū)化妝品經(jīng)營企業(yè)落實管理要求難度大。在受檢合格的337家單位中，位于農(nóng)村地區(qū)(含城鄉(xiāng)接合部)的僅60家，其檢查合格率僅為11.4%。多數(shù)農(nóng)村地區(qū)企業(yè)未對經(jīng)營的產(chǎn)品開展索證索票和進貨查驗工作，企業(yè)人員對如何正確索證索票和進貨查驗等法定義務(wù)不清楚。據(jù)了解，位于農(nóng)村地區(qū)的化妝品兼營店和小理發(fā)店也大多經(jīng)營有寶寶霜、染發(fā)膏等化妝品監(jiān)管重點品種，然而店內(nèi)在營產(chǎn)品往往存在未經(jīng)注冊、備案、過期失效等產(chǎn)品質(zhì)量安全風險。

原因與分析

一是準入門檻低，從業(yè)人員主體責任意識不強。化妝品經(jīng)營未實行許可管理，只需辦理營業(yè)執(zhí)照便可營業(yè)，且對經(jīng)營條件、經(jīng)營環(huán)境、從業(yè)人員素質(zhì)等沒有硬性要求，準入門檻低。“小、散、亂”的化妝品經(jīng)營企業(yè)在市場中占有較大比例，從業(yè)人員素質(zhì)低、法律意識淡薄。

二是宣傳引導方式單一且不夠深入。針對不同類型企業(yè)開展分類分級宣傳培訓力度和覆蓋面不夠;部分企業(yè)尤其是農(nóng)村地區(qū)的化妝品從業(yè)人員對須履行的法定義務(wù)和違法后應(yīng)承擔的法律責任不知悉;甚至部分企業(yè)從業(yè)人員對哪些產(chǎn)品屬于化妝品、化妝品由哪個部門監(jiān)管都不清楚。

三是傳統(tǒng)進貨查驗記錄方式亟待改進，監(jiān)管缺乏大數(shù)據(jù)支撐。目前化妝品經(jīng)營企業(yè)大多數(shù)采用紙制記錄本記錄，還停留在傳統(tǒng)追溯模式上,不能滿足當前化妝品種類多、數(shù)量大、查驗項目多的現(xiàn)實需求。同時，化妝品信息查詢通道不夠快捷方便，不能通過化妝品標簽標識界面快速進入查詢通道，嚴重制約查驗效率和質(zhì)量。此外，當前化妝品監(jiān)管無有效的管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺，無法對轄區(qū)化妝品經(jīng)營主體、從業(yè)人員、在營品種進行有效監(jiān)控，對企業(yè)索證索票、進貨查驗等的檢查依然停留在“人海戰(zhàn)術(shù)”上，與當前監(jiān)管人員少、監(jiān)管對象多且查驗項目繁雜的現(xiàn)狀不相適應(yīng)。

四是監(jiān)督執(zhí)法有待加強。《條例》明確了對未按規(guī)定執(zhí)行進貨查驗和索證索票的罰則，經(jīng)營者初次違法即面臨1～3萬元的行政處罰，較原《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理條例》大幅提高了企業(yè)違法成本。但在實踐中，部分地區(qū)對化妝品監(jiān)管工作重視不夠，未嚴格落實化妝品監(jiān)管“四個最嚴”要求，監(jiān)督檢查流于形式，執(zhí)法尺度缺少統(tǒng)一性。存在有案不立、對問題深查深究力度不夠等問題，對違法違規(guī)經(jīng)營者未起到有力震懾。

對策和建議

一是推行信息化管理，建立并完善化妝品追溯體系。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步建設(shè)化妝品數(shù)據(jù)庫，加強地方監(jiān)管數(shù)據(jù)與國家數(shù)據(jù)庫對接,將化妝品的生產(chǎn)、流通、使用信息及時收集納入化妝品信息系統(tǒng)。鼓勵經(jīng)營企業(yè)采用信息化管理方式，用容易保存和查詢的電子數(shù)據(jù)替代傳統(tǒng)耗時耗力的紙質(zhì)材料,減輕下游經(jīng)營企業(yè)查驗工作負擔。同時，探索引進藥品的“追溯碼”模式,建立化妝品最小銷售包裝“追溯碼”,并將該碼與國家藥監(jiān)局監(jiān)管數(shù)據(jù)庫對接,建立快速查詢通道,使下游化妝品經(jīng)營企業(yè)通過掃碼掌握化妝品的全面信息，提高進貨查驗效率。完善追溯管理與市場準入銜接機制,以掃碼入市或索取追溯憑證為市場準入條件,實現(xiàn)特定化妝品種類進銷明細以及供應(yīng)商資質(zhì)證件的速查功能。

二是開展分類指導，全面落實經(jīng)營企業(yè)主體責任。監(jiān)管部門要按重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點品種,分行業(yè)分類別突出抓好企業(yè)索證真實合法性和索票規(guī)范統(tǒng)一性這兩個方面的督促指導，編印符合《條例》要求且統(tǒng)一格式的臺賬記錄，指導企業(yè)對照執(zhí)行進貨查驗，如實、全面地登記產(chǎn)品信息。要求企業(yè)簽訂合法誠信經(jīng)營承諾書，并在顯著位置進行公示，接受群眾監(jiān)督。同時，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會示范帶動作用，鼓勵各經(jīng)營企業(yè)將索證索票規(guī)范納入到企業(yè)目標管理中，組織開展協(xié)會內(nèi)部自查，建立并實行獎懲制度，發(fā)展一批從業(yè)人員素質(zhì)高、質(zhì)量管理優(yōu)良的行業(yè)示范企業(yè)，帶動和輻射全行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

三是加強普法宣貫，多方參與營造社會共治氛圍。監(jiān)管部門要以化妝品安全科普宣傳周、化妝品安全知識“五進”宣傳等活動為契機，深入開展《條例》及配套法律法規(guī)的普法宣貫，分級分類全覆蓋開展法規(guī)培訓。通過官網(wǎng)、微信、抖音等線上渠道及時向消費者、經(jīng)營企業(yè)傳達最新的化妝品監(jiān)管要求。要積極落實地方政府屬地管理責任，將化妝品普法宣貫工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的日常工作，并進行統(tǒng)籌安排。有條件的村、社區(qū)設(shè)置兼職食品藥品化妝品安全員，解決化妝品普法宣貫“最后一公里”問題。要積極發(fā)揮群眾的社會監(jiān)督作用，進一步暢通投訴舉報渠道，鼓勵群眾向監(jiān)管部門提供問題線索。堅持有訴必查，違法必究，營造化妝品安全社會共治氛圍。

四是落實“四個最嚴”，嚴懲重處經(jīng)營化妝品違法行為，嚴格監(jiān)督執(zhí)法。將企業(yè)執(zhí)行索證索票及進貨查驗記錄情況作為監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容,嚴格并統(tǒng)一監(jiān)督檢查標準，對重點行業(yè)和重點品種加大監(jiān)督檢查頻次;加強部門聯(lián)動，建立與衛(wèi)生健康委、商務(wù)、海關(guān)等部門的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，對化妝品經(jīng)營企業(yè)實施聯(lián)合監(jiān)管。把監(jiān)督檢查結(jié)果納入化妝品安全信用體系,將有不良信用記錄的列為重點監(jiān)管對象，對檢查中發(fā)現(xiàn)的不履行索證索票和進貨查驗法定義務(wù)等違反《條例》規(guī)定的違法違規(guī)行為，進行嚴肅查處，形成強力震懾，及時公布典型案例，倒逼化妝品經(jīng)營者切實履行法定義務(wù)、落實化妝品質(zhì)量安全主體責任。